構(gòu)建“六位一體”生態(tài)環(huán)境管理體系

“六位一體”生態(tài)環(huán)境管理體系是環(huán)境影響評價與排污許可工作領(lǐng)域?qū)κ艑盟闹腥珪岢龅摹巴七M(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的回應(yīng)，是落實《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》的舉措。

去年年底召開的全國環(huán)境影響評價與排污許可工作會上提出，新時期的環(huán)評與排污許可工作要以“區(qū)域環(huán)評—規(guī)劃環(huán)評—項目環(huán)評—排污許可—監(jiān)察執(zhí)法—督察問責(zé)”六位一體模式為基本管理框架。其中，區(qū)域環(huán)評形成“三線一單”，明確生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線和資源利用上限，并在此基礎(chǔ)上建立環(huán)境準(zhǔn)入清單，實行空間管控；規(guī)劃環(huán)評對國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃進(jìn)行生態(tài)環(huán)境影響評價，提出要求；項目環(huán)評為環(huán)境準(zhǔn)入把關(guān)；排污許可對排放污染物的固定污染源進(jìn)行全過程管理；監(jiān)察執(zhí)法是兜底；督察問責(zé)督促環(huán)評與排污許可工作中的各主體責(zé)任和“一崗雙責(zé)”落實到位。

“六位一體”生態(tài)環(huán)境管理體系既要堅持環(huán)境影響評價與排污許可工作積累的好經(jīng)驗、好制度和好做法，也要積極借鑒國際經(jīng)驗和地方實踐中的有益探索，謀劃好環(huán)境影響評價與排污許可工作在現(xiàn)代環(huán)境治理體系中的定位，使之內(nèi)部融合、外部銜接。對此，筆者建議可以從以下幾方面著手。

強(qiáng)化區(qū)域環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評的內(nèi)外銜接

區(qū)域環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評是為了識別區(qū)域、空間、行業(yè)政策和規(guī)劃中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，明確區(qū)域或行業(yè)的生態(tài)環(huán)境管控要求。與此同時，國土空間規(guī)劃、區(qū)域（行業(yè)）規(guī)劃中也有生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，甚至單列相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。因此，在實踐中，強(qiáng)化區(qū)域或規(guī)劃環(huán)評與規(guī)劃本身的銜接就十分必要。

一是深化區(qū)域環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評與國土空間規(guī)劃和區(qū)域（行業(yè)）規(guī)劃的銜接。區(qū)域環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評，與國土空間規(guī)劃和區(qū)域（行業(yè)）規(guī)劃中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)章節(jié)（或單列的生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃），在目標(biāo)和內(nèi)容上有很多一致之處，如果區(qū)域環(huán)評或規(guī)劃環(huán)評沒有很好地應(yīng)用到區(qū)域或行業(yè)規(guī)劃上，將失去價值。在這方面，一些地方開展了創(chuàng)新性的探索。比如，天津市試行產(chǎn)業(yè)園區(qū)區(qū)域整體性環(huán)境評價，只要在評價報告中列入的項目，就可以直接審批環(huán)評，這實際上是用園區(qū)環(huán)境影響評價替代園區(qū)規(guī)劃環(huán)評的功能。

二是增強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評的決策屬性。規(guī)劃環(huán)評的重要功能是在規(guī)劃層面解決重大項目或污染源的布局、規(guī)模、選址選線等問題，將決策關(guān)口前移，減輕項目環(huán)評承擔(dān)的決策負(fù)擔(dān)。但是，目前的規(guī)劃環(huán)評審查管理方式，其效力不及項目環(huán)評的行政審批，要發(fā)揮剛性約束，還需要體制機(jī)制創(chuàng)新。如果規(guī)劃環(huán)評能更好地發(fā)揮作用，則項目環(huán)評就能聚焦到污染治理設(shè)施有效性等具體問題上。

探索排污許可核心制度借鑒吸收環(huán)境影響評價功能

十九屆四中全會提出“健全源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究的生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系”，以及“構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系”，強(qiáng)調(diào)了環(huán)評與排污許可制度的基礎(chǔ)性地位。在排污許可核心制度的構(gòu)建中，應(yīng)做好與相關(guān)制度的銜接，可考慮一定程度上融合環(huán)評的功能。

一是固定污染源在申請排污許可證時，可與環(huán)境影響評價聯(lián)動開展。固定污染源建設(shè)項目長遠(yuǎn)來看可分為三類。第一類是少量存在較大生態(tài)環(huán)境影響、社會爭議大、公眾參與度高的固定污染源新改擴(kuò)建項目，在申請排污許可證前，還需要進(jìn)行環(huán)境影響評價。第二類是部分建設(shè)項目在申請排污許可證時，為滿足區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)要求，需要對特定環(huán)境因子的影響進(jìn)行預(yù)測和評價，也就是在許可證申請中融入環(huán)境影響評價的功能。第三類是對大多數(shù)固定污染源建設(shè)項目，在符合相關(guān)要求和承諾達(dá)標(biāo)排放等條件下，可同步辦理環(huán)評審批和（或）申領(lǐng)排污許可證。這些項目在建設(shè)期和運(yùn)營期的生態(tài)保護(hù)措施，在排污許可證中載明相關(guān)要求即可。

二是固定污染源排污許可管理名錄可借鑒環(huán)境影響評價管理分類名錄的經(jīng)驗。排污許可管理名錄主要依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)分類目錄，對固定源覆蓋的全面性較好。而環(huán)境影響評價分類管理名錄，經(jīng)過幾十年的實踐和調(diào)整，更好地考慮到了不同類型、不同規(guī)模建設(shè)項目的生態(tài)環(huán)境影響程度。通過兩套目錄的相互借鑒和融合，最終變成一套名錄，可減輕企業(yè)管理負(fù)擔(dān)，明確生態(tài)環(huán)境部門的管理邊界。

完善生態(tài)影響類建設(shè)項目的全過程管理體系

以生態(tài)類影響為主的建設(shè)項目，一般在建設(shè)期的生態(tài)環(huán)境影響較為明顯，在運(yùn)行期存在長期性、累積性和不確定性的生態(tài)環(huán)境影響。目前對生態(tài)類影響為主的建設(shè)項目，在環(huán)境影響評價、驗收和后評價環(huán)節(jié)分別需做環(huán)境影響報告書（表）、環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗收報告和環(huán)境影響后評價文件，生態(tài)環(huán)境管理部門分別行使行政審批、監(jiān)督業(yè)主自行驗收、受理備案等職權(quán)，其中，事中事后的監(jiān)督力度不及事前審批。

為強(qiáng)化全過程監(jiān)管，特別是針對生態(tài)影響類項目可能存在的長期性、不確定性的生態(tài)影響，可考慮將不同階段的環(huán)境影響評價文件進(jìn)行前后銜接，強(qiáng)化其延續(xù)性。后一期的評價文件要以前期文件為基礎(chǔ)，而中間的間隔期可根據(jù)項目類型和區(qū)域生態(tài)環(huán)境敏感性而定。在評價文件的內(nèi)容上，需要預(yù)測就做預(yù)測，不需要預(yù)測就進(jìn)行現(xiàn)狀評價?？偟膩碚f，評價文件編制的主體是業(yè)主，管理部門主要是通過審查文件，明確項目的主要生態(tài)環(huán)境影響及應(yīng)采取的生態(tài)環(huán)境保護(hù)設(shè)施、措施和相關(guān)要求。但是，延續(xù)性環(huán)境影響評價文件的編寫及其審查方式，與現(xiàn)行的《環(huán)境影響評價法》不完全匹配，需要進(jìn)行法律修訂。

提升對環(huán)境影響評價與排污許可的監(jiān)察執(zhí)法能力

建設(shè)項目或固定源在審批后，如果日常監(jiān)管發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為，則移交監(jiān)察執(zhí)法隊伍進(jìn)行執(zhí)法。當(dāng)然，監(jiān)察執(zhí)法隊伍也需積極主動執(zhí)法。但目前來看，監(jiān)察執(zhí)法對環(huán)境影響評價與排污許可管理的支撐仍有較大提升空間。

一是按照監(jiān)管對象的數(shù)量和類型匹配監(jiān)察執(zhí)法力量。全國每年幾十萬個新建項目、數(shù)百萬個固定污染源，要保證日常監(jiān)管對象全覆蓋、監(jiān)察執(zhí)法全兜底的目標(biāo)，還需配備相應(yīng)的監(jiān)察執(zhí)法和日常監(jiān)管技術(shù)力量。其中，市縣級的監(jiān)察執(zhí)法和監(jiān)管能力亟待加強(qiáng)，尤其是一些縣級環(huán)境影響評價與排污許可審批管理僅1-2人，環(huán)境監(jiān)察隊伍僅數(shù)十人，難以滿足需要。

二是探索將地市級作為監(jiān)察執(zhí)法和監(jiān)管的主體。地方生態(tài)環(huán)境部門垂直管理改革后，地市級將成為環(huán)境影響評價與排污許可監(jiān)察執(zhí)法和日常監(jiān)管的主體?！蛾P(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》提出，生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法事項主要由市縣兩級生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊伍承擔(dān)。但是，地市級能否作為監(jiān)察執(zhí)法和日常監(jiān)管的主體，還需進(jìn)一步明確。目前的“誰審批誰監(jiān)管”模式，可能出現(xiàn)屬地生態(tài)環(huán)境部門不敢管、不愿管的問題。要強(qiáng)化監(jiān)察執(zhí)法對環(huán)境影響評價與排污許可工作的支撐，還需從制度設(shè)計上解決權(quán)責(zé)和能力統(tǒng)一的問題。

明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察覆蓋的對象

督察問責(zé)是保證“六位一體”生態(tài)環(huán)境管理體系落地的重要一環(huán)。從對象來看，區(qū)域環(huán)評的責(zé)任主體是地方黨委和政府；規(guī)劃環(huán)評的責(zé)任主體是政府相關(guān)部門；環(huán)境影響評價和排污許可的申請者分別是建設(shè)項目業(yè)主單位和固定污染源法人，其審批責(zé)任主體是生態(tài)環(huán)境管理部門或行政審批部門；建設(shè)項目和固定污染源的監(jiān)察執(zhí)法主體是生態(tài)環(huán)境管理部門。這些督察對象涉及不同層次、不同類型的部門和單位，既包括管理者，也包括市場主體。因此，在督察中需正確識別責(zé)任主體、職權(quán)范圍，明晰責(zé)權(quán)、合理問責(zé)。

創(chuàng)新以環(huán)境影響評價工程師為主的第三方咨詢機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式

第三方咨詢機(jī)構(gòu)參與了區(qū)域環(huán)評（“三線一單”）、規(guī)劃環(huán)評、環(huán)境影響報告書（表）、驗收報告（表）、環(huán)境影響后評價、排污許可證申請材料、排污許可證執(zhí)行報告等工作，是環(huán)境影響評價與排污許可領(lǐng)域的重要技術(shù)力量。其中，建設(shè)項目環(huán)境影響評價工程師屬于職業(yè)資格管理，對建設(shè)項目環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)進(jìn)行信用管理，即對第三方監(jiān)管的范疇限于項目環(huán)評。然而，環(huán)境影響報告書（表）的責(zé)任主體是建設(shè)項目業(yè)主，如果出現(xiàn)環(huán)境影響報告書（表）造假等問題，應(yīng)首先處罰建設(shè)項目業(yè)主。目前對建設(shè)項目環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)進(jìn)行處罰，雖然有法律法規(guī)依據(jù)，但也有觀點認(rèn)為對第三方咨詢機(jī)構(gòu)的自律應(yīng)留給行業(yè)和市場。

隨著“放管服”改革的深化，對第三方咨詢機(jī)構(gòu)的監(jiān)管應(yīng)更加重視市場化手段，特別是要用好環(huán)境影響評價工程師這一國家職業(yè)資格管理，用環(huán)境影響評價工程師的質(zhì)量、水平和聲譽(yù)來帶動第三方咨詢市場的有序發(fā)展，將監(jiān)管重心回歸到環(huán)境影響評價工程師身上。此外，也可考慮將環(huán)境影響評價工程師的要求延伸到環(huán)境影響評價與排污許可領(lǐng)域的其他第三方咨詢工作中，以期發(fā)揮更加積極的作用。