“垃圾分類”這個(gè)概念，被提出已經(jīng)有20余年。然而，直到近兩三年，垃圾分類才開始廣泛進(jìn)入大眾視野，并不斷加強(qiáng)。

不過(guò)，盡管如此，對(duì)于垃圾分類如何在一個(gè)城市區(qū)域，或者整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域穩(wěn)定運(yùn)行；解構(gòu)混合垃圾治理，構(gòu)建垃圾分類治理體系，實(shí)現(xiàn)一定指標(biāo)化的循環(huán)再利用；將垃圾分類治理納入公共管理體系的一部分，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、可持續(xù)管理等等問(wèn)題，卻仍舊面臨重重挑戰(zhàn)。

2000年以后，快速城市化，垃圾逐年增長(zhǎng)的過(guò)程中，垃圾分類沒有真正落地，沒能成為城市垃圾治理的主導(dǎo)政策。而焚燒混合垃圾這種末端處置方式占據(jù)上風(fēng)，在過(guò)去近20年的發(fā)展中，成為垃圾管理中的主要依賴。根本原因是垃圾管理政策中，對(duì)垃圾焚燒的各種支持。

垃圾分類是綜合性的廢棄物治理的思路，旨在建立在源頭垃圾產(chǎn)生的地方，實(shí)現(xiàn)分類投放，并最大程度實(shí)現(xiàn)無(wú)害化和資源化，以及全民參與的社會(huì)機(jī)制。垃圾焚燒則是末端處置的一種思路，會(huì)使垃圾處置排放復(fù)雜化，將固體污染絕大部分轉(zhuǎn)化成氣態(tài)污染，占據(jù)空氣污染的空間。 圖：垃圾處理優(yōu)先次序原則

從廢棄物管理的角度來(lái)講，“垃圾分類”和“垃圾焚燒”兩者本不應(yīng)該放在一個(gè)層面來(lái)對(duì)比或者討論。但是，如果不談兩者的關(guān)系，無(wú)法全面理解垃圾分類過(guò)去20年為何始終無(wú)法實(shí)現(xiàn)的背后因素。

并存中的“勝者”

2000年開始，我國(guó)正式提出垃圾分類試點(diǎn)工作。第一波試點(diǎn)包括了北京在內(nèi)的8個(gè)城市。幾乎同一時(shí)期，另外一條末端混合處置導(dǎo)向的垃圾治理模式——垃圾焚燒的規(guī)劃開始出現(xiàn)在中國(guó)一線城市和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的垃圾末端處置設(shè)施配置中。

垃圾分類第一波實(shí)踐的最后結(jié)局大家有目共睹，無(wú)疾而終，現(xiàn)在已經(jīng)無(wú)跡可尋。在接下來(lái)的十幾年里，到2017年之前，一線城市北、上、廣、深，再到部分省會(huì)城市，不止一次開展垃圾分類工作。有的是要試點(diǎn)，有的甚至是提出要全市區(qū)域開展垃圾分類。但沒有一個(gè)城市或者區(qū)域在2017年之前，真正落實(shí)垃圾分類體系建設(shè)，也不具備垃圾分類所需的各種管理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。垃圾分類一直停留在口頭上，或者在試點(diǎn)小區(qū)擺放垃圾桶。不僅是垃圾分類所需的基礎(chǔ)設(shè)施——分類投放、分類收運(yùn)和分類處理的硬件不到位，垃圾分類治理的管理體系也停留在表面。

2011年前后，北京和廣州等地，相繼通過(guò)了和垃圾分類直接相關(guān)的一些管理?xiàng)l例。比如，2011年，北京發(fā)布《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》。條例對(duì)垃圾分類的責(zé)任主體做了明確說(shuō)明。但是，直到2019年，《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》重新修訂，并明確提出2020年5月1日正式實(shí)施，北京市關(guān)于垃圾分類的工作才逐漸落實(shí)。但相較于9年前，北京日垃圾焚燒量已由3000余噸增長(zhǎng)到16000多噸。在建的垃圾焚燒項(xiàng)目會(huì)讓北京的垃圾焚燒量繼續(xù)增加。而垃圾分類后，占總量50%以上的易腐爛垃圾的生化處理設(shè)施，比如堆肥場(chǎng)，處理能力卻一直沒有增加，現(xiàn)在依然是2006年的3600噸/日。

如此之下，即使實(shí)現(xiàn)源頭社區(qū)全面動(dòng)員，居民在家里做好干濕垃圾分類投放，后端分類處置設(shè)施的缺失只能讓分好類的垃圾混合起來(lái)處理。

盡管2006年之后，不同地區(qū)的民眾，對(duì)混合垃圾焚燒表達(dá)了強(qiáng)烈的不同意見。但2009年之后，混合垃圾焚燒主導(dǎo)的末端處置設(shè)施，仍舊占據(jù)了上風(fēng)逐漸成為垃圾治理的主導(dǎo)性的，在很多城市和地區(qū)，甚至成為唯一性的處置設(shè)施。

在可再生能源補(bǔ)貼等機(jī)制的激勵(lì)下，垃圾焚燒從一線城市到二三線城市，再到現(xiàn)在的縣級(jí)區(qū)域，一路高歌猛進(jìn)。從2010年到2020年，僅僅十年時(shí)間，垃圾焚燒廠的數(shù)量增加了近300座。

為垃圾焚燒加持的不止有可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼和各地自由定價(jià)的垃圾焚燒處理費(fèi)，還有項(xiàng)目建設(shè)的用地和其他政策審批的綠色通道等。比如北京在2010年建設(shè)的，日焚燒量3000噸的魯家山垃圾焚燒項(xiàng)目，就進(jìn)入北京市“折子”工程，享受各種綠色通道。

當(dāng)然，垃圾焚燒能夠在全國(guó)600多個(gè)城市強(qiáng)力推進(jìn)的根本，是在垃圾治理的五年計(jì)劃中。從十一五計(jì)劃到十三五計(jì)劃，對(duì)垃圾焚燒都有明確的推進(jìn)目標(biāo)。垃圾焚燒項(xiàng)目的建設(shè)，成為各地垃圾治理的核心考核指標(biāo)之一。比如在十三五規(guī)劃中，關(guān)于垃圾焚燒的部分，明確提出，垃圾焚燒要實(shí)現(xiàn)全國(guó)50%以上的比例。而垃圾分類，在五年規(guī)劃中，出現(xiàn)的篇幅較小，也不是強(qiáng)制性的管理計(jì)劃。

混合垃圾焚燒在政策的支持下，在各個(gè)城市占據(jù)了主導(dǎo)地位，給我們的垃圾分類，以及探索可持續(xù)的廢棄物治理到底帶來(lái)了什么樣的影響和障礙？

混合垃圾焚燒是分類的絆腳石

混合垃圾焚燒占據(jù)主導(dǎo)地位帶來(lái)了幾個(gè)嚴(yán)重后果。

一、混合垃圾處置的思維繼續(xù)占據(jù)垃圾管理的主導(dǎo)地位，可持續(xù)的廢物治理方式，比如“無(wú)廢城市”這種可持續(xù)的廢物治理思路的提出整整滯后了十幾年。如此，可以實(shí)現(xiàn)垃圾分類、循環(huán)的處置設(shè)施，不管是規(guī)劃和建設(shè)，還是實(shí)施，都被一再推遲。

二、垃圾焚燒設(shè)施的存在，讓垃圾分類等可持續(xù)廢棄物治理，一再被推遲，一直停留在表面?！袄@么多，不燒怎么辦”成為發(fā)展垃圾焚燒的主要借口之一。因此，很多城市提出全量焚燒的戰(zhàn)略，比如深圳市。規(guī)劃中，或者在建設(shè)的垃圾焚燒設(shè)施，處理能力能夠涵蓋一個(gè)城市的垃圾產(chǎn)生量。這直接導(dǎo)致管理者產(chǎn)生了一種錯(cuò)覺，垃圾可以一燒了之，沒有后顧之憂了。垃圾管理只需要走直線就可以了，產(chǎn)生者產(chǎn)生垃圾后，環(huán)衛(wèi)部門清運(yùn)出來(lái)，送到垃圾焚燒廠，燒完后，垃圾“不見了”。然而，混合垃圾焚燒產(chǎn)生的污染，以及由此產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)代價(jià)，卻都被隱藏了。 來(lái)源：《北京市城市生活垃圾焚燒社會(huì)成本評(píng)估報(bào)告》

如此一來(lái)，垃圾分類只需要說(shuō)說(shuō)就可以了，不需要扎扎實(shí)實(shí)推進(jìn)。以北京為例，2008年奧運(yùn)會(huì)之后，再次提出垃圾分類試點(diǎn)的思路，從2009年的600個(gè)社區(qū)，到2010年的1200個(gè)社區(qū)，到2013年，全市75%的社區(qū)實(shí)現(xiàn)垃圾分類。這些數(shù)字，只是數(shù)字，沒有任何實(shí)質(zhì)內(nèi)容的發(fā)生。這些社區(qū)的垃圾照舊混合投放，混合處理。

而未來(lái)幾年，北京的垃圾焚燒日處理能力將達(dá)到2.5萬(wàn)噸。根據(jù)北京目前人口的規(guī)模，垃圾日產(chǎn)生量也是2.5萬(wàn)噸左右。

三、始終無(wú)法實(shí)現(xiàn)全民參與垃圾分類治理。

一個(gè)城市，當(dāng)它產(chǎn)生的垃圾都可以被清走，垃圾有“去處”，那么垃圾問(wèn)題就不會(huì)出現(xiàn)在公共話語(yǔ)中，人們不需要面對(duì)和討論它。我們成功做到了“眼不見為凈”。這樣，丟一袋垃圾，和丟10袋垃圾沒有區(qū)別。我們都不會(huì)感到痛，感覺不到混合垃圾處置的各種代價(jià)。當(dāng)我們不需要為垃圾問(wèn)題煩惱時(shí)，我們就不會(huì)想到目前的垃圾丟出去有問(wèn)題，需要作出改變。

哪個(gè)更貴？

垃圾焚燒的發(fā)展，不止在城市里快速發(fā)展，在鄉(xiāng)村的垃圾治理中，也逐漸占據(jù)支配地位。也是在過(guò)去20年間，鄉(xiāng)村垃圾問(wèn)題逐漸凸顯。在十一五和十二五期間，垃圾焚燒在城市完成初步占領(lǐng)市場(chǎng)后。十三五期間，隨著城鄉(xiāng)一體化垃圾治理思路的出現(xiàn)，垃圾焚燒開始走向縣級(jí)城市。

隨著鄉(xiāng)村振興的實(shí)施，農(nóng)村人居環(huán)境改善被提上了新的日程。而擺在在農(nóng)村環(huán)境改善首位的，就是垃圾管理。要清理過(guò)去20余年鄉(xiāng)村積存的垃圾，加上每年不斷增長(zhǎng)的垃圾產(chǎn)生量，和1990年代城市面臨的垃圾快速增長(zhǎng)的局面是極其相似。

隨著鄉(xiāng)村垃圾主管部門移到住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（以下簡(jiǎn)稱住建部），以及2015年《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村垃圾治理的指導(dǎo)意見》等文件的發(fā)布，鄉(xiāng)村垃圾管理的方向定了，就是和城市接軌。鄉(xiāng)村收集的垃圾，要統(tǒng)一送到縣級(jí)區(qū)域的垃圾處理設(shè)施里。因此，縣級(jí)垃圾處理設(shè)施的垃圾增長(zhǎng)了至少兩倍。因?yàn)樵诳h級(jí)區(qū)域，鄉(xiāng)村人口至少是城區(qū)的兩倍。因此，在過(guò)去幾年中，各地縣級(jí)城市大力上馬垃圾焚燒項(xiàng)目。同時(shí)，城鄉(xiāng)一體化的環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)在鄉(xiāng)村也全面開花。

但是，鄉(xiāng)村必定不同于城市。鄉(xiāng)村有廣闊的土地，又保有農(nóng)業(yè)種植，這是占垃圾總量50%以上易腐爛垃圾可以就近堆肥處理的天然優(yōu)勢(shì)。這些易腐爛垃圾甚至不需要外運(yùn)出村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，就可以實(shí)現(xiàn)無(wú)害化處理，并和當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)種植體系，實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合。

過(guò)去20年來(lái)，在城市一級(jí)，除了2019年開始，上海全區(qū)域?qū)嵤├诸愔卫?，隨著時(shí)間的推移，可以慢慢說(shuō)清楚垃圾分類治理的思路，以及帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)變化。但是，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，全國(guó)各地已經(jīng)出現(xiàn)了一批實(shí)踐垃圾分類的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。他們作為一個(gè)區(qū)域治理的單元，基本可以說(shuō)清楚垃圾分類產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)影響。

以江西省上饒市廣豐區(qū)東陽(yáng)鄉(xiāng)為例，2018年12月開始第一個(gè)村莊的垃圾分類，到2019年5月底，全鄉(xiāng)12個(gè)行政村，7800多戶家庭都開始實(shí)行干濕垃圾分類投放。2019年6月到2020年5月，相較于上一年垃圾外運(yùn)到上饒市垃圾填埋場(chǎng)的量，每月保持減少50%以上。

同時(shí)，根據(jù)鄉(xiāng)政府的經(jīng)濟(jì)支出統(tǒng)計(jì)，對(duì)比混合垃圾收運(yùn)，2019年垃圾分類初期，算上垃圾桶、分類收集車和堆肥場(chǎng)等垃圾分類所需的所有基礎(chǔ)硬件配置，人均垃圾費(fèi)用只增加了5元。但這并沒有計(jì)算，垃圾持續(xù)減量后，平均每天運(yùn)送到垃圾填埋場(chǎng)，減少的運(yùn)輸和處理費(fèi)用。這樣的成本里，也沒有計(jì)算，末端垃圾填埋或者焚燒等處置設(shè)施，建設(shè)需要增加的費(fèi)用。所以，東陽(yáng)鄉(xiāng)的實(shí)踐，證明了垃圾分類治理體系，從經(jīng)濟(jì)上，并沒有比混合垃圾焚燒貴。而其帶來(lái)的社會(huì)和環(huán)境意義，是垃圾分類設(shè)計(jì)者們，最初都沒有預(yù)想到的。

也因?yàn)猷l(xiāng)政府發(fā)動(dòng)所有村委，挨家挨戶動(dòng)員民眾實(shí)行垃圾分類投放，全鄉(xiāng)上下，對(duì)垃圾分類有了具體而堅(jiān)定的認(rèn)知。經(jīng)過(guò)一年多的持續(xù)管理，東陽(yáng)鄉(xiāng)80%以上的民眾持續(xù)著垃圾分類投放的行為。因?yàn)槎〞r(shí)定點(diǎn)分類投放和收運(yùn)，鄉(xiāng)村里的失控垃圾大大減少。民眾因?yàn)閰⑴c垃圾分類投放，對(duì)于垃圾問(wèn)題的認(rèn)知空前提升。留在當(dāng)?shù)氐囊赘癄€垃圾經(jīng)過(guò)堆肥后，民眾將肥料運(yùn)回土地，有效用于農(nóng)業(yè)種植中，讓垃圾從哪里來(lái)，回到哪里去。 圖：零廢棄村落在東陽(yáng)鄉(xiāng)實(shí)踐垃圾分類所總結(jié)出的基層垃圾分類治理體系

當(dāng)然，東陽(yáng)鄉(xiāng)垃圾分類治理體系的出現(xiàn)，根本原因是，鄉(xiāng)黨委政府堅(jiān)定地提出分類治理的思路，堅(jiān)持政府主導(dǎo)，建立起打通了行政體系的垃圾分類治理體系，以及配備了垃圾分類投放、分類收集和分類處理的硬件設(shè)施。兩者有效結(jié)合，保障了垃圾分類治理的落地和可持續(xù)操作。

政策是根本

2016年12月21日，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組提出，普遍推行垃圾分類制度，關(guān)系到垃圾是否可以實(shí)現(xiàn)減量化、資源化和無(wú)害化。2017年，住建部提出，要在46個(gè)城市強(qiáng)制執(zhí)行垃圾分類。在過(guò)去三年里，垃圾分類在一些城市開始出現(xiàn)其真正具備的條件。比如上海，用強(qiáng)有力的行政管理機(jī)制，在過(guò)去一年多的時(shí)間里，將垃圾分類秩序逐步在一個(gè)超級(jí)大城市建立起來(lái)。于是，我們看到，只要行政管理意愿強(qiáng)烈，垃圾分類治理體系，可以在管理者們的帶動(dòng)下，全民逐漸參與進(jìn)來(lái)。

同時(shí)，在垃圾管理的話語(yǔ)體系里，垃圾焚燒，也不再是“唯一出路”。垃圾焚燒占據(jù)垃圾管理主導(dǎo)性的局面，在話語(yǔ)上開始出現(xiàn)扭轉(zhuǎn)。

但是，要真正推進(jìn)垃圾分類治理體系的實(shí)現(xiàn)，我們還需要垃圾管理政策的根本變化。決定垃圾治理導(dǎo)向的重要法規(guī)和制度，要將垃圾分類治理提升到核心。并在關(guān)系到垃圾治理實(shí)施的五年規(guī)劃中，將垃圾分類管理指標(biāo)化和具體化。比如，垃圾分類中占50%以上的易腐爛垃圾，不允許再進(jìn)入垃圾焚燒廠焚燒處理。要將處置易腐爛垃圾的生化處理設(shè)施建設(shè)，如同當(dāng)年垃圾焚燒廠建設(shè)一樣，提升到垃圾處理總量50%以上的指標(biāo)上。這樣分類后的易腐爛垃圾，才可以實(shí)現(xiàn)資源化和無(wú)害化處理。更要在監(jiān)管體系中，將垃圾分類放在垃圾治理的核心考核指標(biāo)里。

混合垃圾焚燒廠建設(shè)可以通過(guò)政策引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展，占據(jù)垃圾末端處置設(shè)施的主導(dǎo)地位。如果垃圾分類占據(jù)垃圾治理主導(dǎo)地位的話，相信同樣可以借著政策的東風(fēng)，乘風(fēng)破浪。這樣，在不久的將來(lái)，全民深刻意識(shí)，并參與到垃圾分類治理中，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)治理的循環(huán)型社會(huì)將不再遙遠(yuǎn)。