在環(huán)境影響評價制度的新發(fā)展過程中，盡管涉及該項制度變化的多個方面和多個層次，但是，最主要的變革還是圍繞環(huán)境影響評價審批改革為中心：一方面，將原有環(huán)評文件的審批制改為審批與備案并舉；另一方面，將原先的建設項目各類串聯(lián)式審批改為同步進行的并聯(lián)式審批。同時，環(huán)評制度一些未被重視的重要法律條款開始得到落實，配套制定和修改了諸多新規(guī)章和規(guī)范性文件。

這也說明，我國在建設項目環(huán)評管理方面的立法更加務實和彰顯動態(tài)管理的傾向。環(huán)評制度有了重大變化，這同樣也給環(huán)境行政監(jiān)管產(chǎn)生影響。

趨勢一 環(huán)評審批權的分化并未減輕建設項目監(jiān)管壓力

《環(huán)境影響評價法》修改后，建設項目環(huán)境影響評價報告書和報告表項目依就保留了審批權，但大量的填寫環(huán)境影響登記表建設項目不再需要環(huán)評審批，這不僅節(jié)省了建設單位的人力時間成本，同樣也減輕了生態(tài)環(huán)境部門的環(huán)評文件審批壓力。

因為，一則這類項目數(shù)量超過環(huán)境影響評價報告書和報告表項目的總數(shù)；二則這類項目雖然環(huán)境影響很小，但往往與公眾生活密切相關，比如餐飲類項目等，社會關注度比較高。歷來環(huán)評審批時，周邊的第三人往往意見都比較大，這讓生態(tài)環(huán)境部門在對環(huán)境影響登記表審批時左右為難。

當然，由于備案制的實施，生態(tài)環(huán)境部門的環(huán)評審批行政行為壓力減少，但是對這類備案登記的建設項目事后環(huán)境監(jiān)管壓力卻在增大，特別是一些建設單位想借此規(guī)避法律，將本來應該編制環(huán)評報告書或者報告表的項目用備案登記蒙混過關。

另外，環(huán)評審批由“串聯(lián)式”審批改為“并聯(lián)式”審批后，各行政機關只負責自己的審批事項，不以其他項目審批為前置條件。但不能改變的是，生態(tài)環(huán)境部門的審批涉及的是環(huán)境影響，這不僅事關建設單位核心利益，而且關乎項目周邊第三人的切身利益、甚至環(huán)境公共利益，此外，與建設項目無直接關系的環(huán)保公益組織也會關注，這使得環(huán)評及其審批的社會因素壓力陡然增大，且并聯(lián)下的審批，可能是其他部門都審批通過了，這反過來更加凸顯環(huán)評審批的社會關注度。

趨勢二 環(huán)評審批條件的細化對環(huán)評審批合法性要求更高

建設項目環(huán)境影響評價文件的審批，屬于典型的行政許可行為，最終的結果不外乎兩種：審批通過的決定和不予審批通過的決定。

過去，無論是《環(huán)境影響評價法》，還是《建設項目環(huán)境保護管理條例》等法律、法規(guī)都沒有明確生態(tài)環(huán)境部門作出行政許可決定的具體條件，而《行政許可法》中也只是說根據(jù)法定許可條件作出行政許可的決定。

實際上，以往在環(huán)評許可條件不是非常明確的情況下作出的許可決定，往往第三人等是比較容易尋找推翻許可決定的理由。因為，許可和不予許可的條件都不是非常明確。

但是，新修改的《建設項目環(huán)境保護管理條例》中明確了五大類建設項目環(huán)境影響評價文件不予批準的條件，這其中，既涉及建設項目之外區(qū)域環(huán)境質量宏觀方面因素的考慮，又有建設項目環(huán)境影響評價文件本身內容的考慮；不僅關注擬建項目的本身環(huán)境問題，還要關聯(lián)建設單位原有項目的環(huán)境問題。生態(tài)環(huán)境部門的審批人員要結合實踐中的環(huán)境影響評價文件內容，準確領會這五大類不予審批的情形。

特別是，以往針對建設項目環(huán)評文件、缺陷，大都采取退回補充的方式，而現(xiàn)在的重大缺陷環(huán)評文件，則作出不予批準的決定。如何把握批準與不批準的法律適用條件，對于建設項目環(huán)境影響評價文件的審批人員來說，需要不斷提升行政許可能力。

趨勢三 環(huán)評監(jiān)管法律規(guī)范的繁雜需要更高的監(jiān)管能力

從建設項目行政許可的角度來看，法律在進行行政許可制度的整合過程中，主要選擇保留建設項目環(huán)境影響評價的行政許可和建設項目運行過程中的排污行政許可。環(huán)評行政許可不僅起到了預防建設項目環(huán)境影響的作用，也是后續(xù)排污行政許可的基礎，其重要性不言而喻。

但是，建設項目環(huán)境影響評價文件的編制和審批，在適用法律的過程中，不僅要熟悉建設項目環(huán)境影響評價規(guī)則、行政許可程序，更要掌握各類法律法規(guī)保護的環(huán)境要素，包括各種復雜的環(huán)境標準等技術規(guī)范，這些都給環(huán)境影響評價文件審查審批決定的作出提出了非常高的要求。

雖然，生態(tài)環(huán)境部陸續(xù)出臺了一些建設項目行業(yè)環(huán)評文件審查要點技術規(guī)范，法律也賦予生態(tài)環(huán)境部門在審查環(huán)評文件過程中，可以借助于技術評估機構進行技術評估，但最終的選擇意見還是在環(huán)評審批人員。

同時，很明顯，自新環(huán)保法實施以來，包括建設項目環(huán)境監(jiān)管在內的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的立、改、廢速度明顯加快，如《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》的修改頻率大幅度提升，這都使得生態(tài)環(huán)境部門工作人員在面對日益變化的法律面前，需要不間斷地學習法律，掌握法律，提升自我的行政許可能力。

趨勢四 公眾環(huán)境參與意識的提高使環(huán)評審批難度增加

在生態(tài)環(huán)境部門建設項目環(huán)境影響評價文件的審批實踐中，一個很重要的問題，就是如何做好環(huán)境影響評價過程中的公眾參與。

特別是，對于一些政府投資的重大重要的又是環(huán)境比較敏感的建設項目，比如，生活垃圾處置場項目、變電站項目、危險廢物焚燒項目等，生態(tài)環(huán)境部門不僅要面對建設單位提交環(huán)評文件后的公眾參與，還要在地方政府層面的要求下，主動提前介入到建設項目環(huán)境影響評價文件的編制過程之中，這都給生態(tài)環(huán)境部門帶來很大的審批壓力。

一方面，環(huán)境影響評價文件審批不通過，一些重要的公共基礎設施難以建成；另一方面，環(huán)境影響評價文件審批通過，又可能會面臨第三人提起的行政復議或者行政訴訟。

尤其是，新環(huán)保法專門增加了“信息公開與公眾參與”一章，公眾參與在環(huán)境影響評價中越來越受到重視。加之2019年1月1日正式施行的環(huán)境影響評價公眾參與辦法，這使得新的公眾參與無論在環(huán)評編制階段，還是在審批階段，都出現(xiàn)非常大的變化，而這些新的變化，也將隨著公眾環(huán)境意識的提高，讓生態(tài)環(huán)境部門在此過程中扮演的角色更為突出，壓力也將隨著經(jīng)驗的不足而增大。

趨勢五 未批先建責任加重使得環(huán)評審批與執(zhí)法掛鉤

對于建設單位未批先建違法行為的查處，2003版《環(huán)境影響評價法》第三十一條中有兩款規(guī)定，要么逾期不補辦手續(xù)的才處罰，要么就是最多罰款二十萬元。

2016年7月，《環(huán)境影響評價法》第一次修正，一個重要的變化就是加大了對未批先建違法行為的處罰力度。規(guī)定根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責令恢復原狀。這對投資額比較大的建設項目，影響更大。

以前對建設單位未批先建違法行為的查處，基本上是環(huán)境監(jiān)察人員通過現(xiàn)場檢查筆錄就能夠確認未批先建行為。但在修法將未批先建行為的處罰與建設項目總投資額掛鉤后，建設單位對該違法行為處罰提出異議的明顯在增多，執(zhí)法流程上也有變化。

如今，環(huán)境監(jiān)察人員在現(xiàn)場檢查過程中，如果發(fā)現(xiàn)存在未批先建行為，一般也只是初步確定。因為，生態(tài)環(huán)境部門還需要針對建設單位未批先建項目的具體情況，根據(jù)《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》的規(guī)定，來確認建設單位所建項目是屬于環(huán)境影響評價法律中所規(guī)制的項目，并且根據(jù)法律的規(guī)定需要進行環(huán)境影響評價。

至于如何判斷是否需要執(zhí)行環(huán)境影響評價，究竟是需要編制環(huán)境影響評價報告書、報告表，還是填寫環(huán)境影響登記表，或者是不納入環(huán)境影響評價范圍，最終還是需要生態(tài)環(huán)境部門的環(huán)評專業(yè)人員來確認。

因此，從這個角度來說，生態(tài)環(huán)境部門的環(huán)評審批機構及其人員在建設項目環(huán)境執(zhí)法過程中，仍然要扮演重要的角色。