驗(yàn)收的價(jià)值呢，今夕何在？！

自排污許可制度實(shí)施以來(lái)，竣工環(huán)保驗(yàn)收的地位可謂岌岌可危，最先是高高在上的“行政許可”，之后降級(jí)為“自主驗(yàn)收”，不久的將來(lái)還可能退出歷史舞臺(tái)。

如果竣工環(huán)保驗(yàn)收會(huì)說(shuō)話，面對(duì)排污許可的受寵，他會(huì)不會(huì)愴然感嘆一句“既生瑜，何生亮”呢？那么，又是什么原因?qū)е铝怂@樣的遭遇呢？

想要弄清楚環(huán)境政策的趨勢(shì)與脈絡(luò)，需要先思考如下幾個(gè)問(wèn)題：

1. 一個(gè)人能有兩張身份證嗎，一個(gè)項(xiàng)目在同一時(shí)期能被“許可”兩次嗎？

2. 環(huán)保角度現(xiàn)有項(xiàng)目與新建項(xiàng)目的分界線是環(huán)評(píng)批復(fù)下發(fā)的那一刻，那么企業(yè)正式投入生產(chǎn)（營(yíng)運(yùn)期）的分界線是哪一刻，通過(guò)環(huán)保驗(yàn)收還是獲得排污許可證？

3. 調(diào)試期與之前的試生產(chǎn)有何不同，期間內(nèi)允許超標(biāo)嗎，調(diào)試期（暨驗(yàn)收期）的環(huán)境監(jiān)管與正式營(yíng)運(yùn)期的監(jiān)管是否相同？

4. 驗(yàn)收之前就需要申領(lǐng)排污許可證，那么驗(yàn)收的依據(jù)應(yīng)該是環(huán)評(píng)還是許可證呢，如果出現(xiàn)兩者要求不同的情形，該以哪個(gè)作為驗(yàn)收依據(jù)呢？

5. 同一違法事實(shí)，符合不同違法行為的構(gòu)成要件，可以按照不同的違法行為處罰嗎？

6. 調(diào)試期或驗(yàn)收后污染物排放超標(biāo)了，是按照“未經(jīng)驗(yàn)收”處罰呢，還是按照超標(biāo)排放處罰呢？

帶著這6個(gè)問(wèn)題，我們來(lái)深入討論一下竣工環(huán)保驗(yàn)收的歷史遭遇，并預(yù)測(cè)他的未來(lái)走向。

一、驗(yàn)收為何從行政許可變更為自主驗(yàn)收？

“建設(shè)項(xiàng)目”環(huán)境管理分成三個(gè)階段：事前（環(huán)評(píng)審批之前），事中（環(huán)評(píng)審批后，建設(shè)施工過(guò)程與調(diào)試和驗(yàn)收過(guò)程）和事后（環(huán)保驗(yàn)收完成之后），三個(gè)階段對(duì)應(yīng)了兩大關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)：環(huán)評(píng)審批和環(huán)保驗(yàn)收。

以“建設(shè)項(xiàng)目”環(huán)境管理為核心的制度主要是“三同時(shí)”制度，項(xiàng)目的環(huán)評(píng)與驗(yàn)收均納入了行政許可（2017年10月之前）。驗(yàn)收投產(chǎn)之后的建設(shè)項(xiàng)目才納入正常的運(yùn)營(yíng)管理，接受正常的監(jiān)管，驗(yàn)收之前一般不監(jiān)管，或是未納入正常監(jiān)管，導(dǎo)致存在一個(gè)監(jiān)管盲區(qū)或者說(shuō)監(jiān)管的灰色地帶（實(shí)踐中執(zhí)法部門基本選擇不監(jiān)管）。

近年由于出現(xiàn)了環(huán)境質(zhì)量惡化、環(huán)境容量不足的局面，已獲得排污總量的建設(shè)項(xiàng)目主管機(jī)構(gòu)無(wú)法合法的消減其排污權(quán)，“控制污染物排放許可制度”應(yīng)運(yùn)而生。許可證制度以“質(zhì)量為綱”，通過(guò)合法途徑持續(xù)消減企業(yè)的排污權(quán)，對(duì)排污相關(guān)的全過(guò)程進(jìn)行“許可”監(jiān)管，以實(shí)現(xiàn)逐漸改善環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)。

許可證為了實(shí)現(xiàn)“無(wú)證不得排污”的頂層設(shè)計(jì)思路，必須在實(shí)際排污之前申領(lǐng)獲得許可證，即調(diào)試之前申領(lǐng)，許可證的申領(lǐng)依據(jù)主要是環(huán)評(píng)及其批復(fù)。

排污許可證制度橫空出世之后，竣工環(huán)保驗(yàn)收作為行政許可存在一個(gè)天然的Bug：環(huán)評(píng)與驗(yàn)收都是“終生”許可，而“排污許可證”是規(guī)定了有效期的（否則如何持續(xù)消減企業(yè)排污權(quán)呢？）。

環(huán)評(píng)畢竟是項(xiàng)目建設(shè)之前的許可，但是驗(yàn)收和許可證都是針對(duì)營(yíng)運(yùn)期的許可，如果驗(yàn)收批復(fù)與許可證要求不一致，企業(yè)該以哪個(gè)為準(zhǔn)呢？

比如，滿足驗(yàn)收要求的總量如果跟許可排放量不一致，該以哪個(gè)為準(zhǔn)呢？一個(gè)人不能有兩張身份證，如同有兩塊表就不清楚時(shí)間一樣，所以驗(yàn)收不再納入行政許可，而是改為“自主驗(yàn)收”。

此外，企業(yè)同一階段的同一事項(xiàng)許可兩次與《行政許可法》的要求也不符。

二、自主驗(yàn)收的依據(jù)還是環(huán)評(píng)嗎？

建設(shè)項(xiàng)目施工建設(shè)完成，在實(shí)際排污之前需要申領(lǐng)“排污許可證”，并在調(diào)試期最長(zhǎng)不超過(guò)12個(gè)月的周期內(nèi)完成竣工環(huán)保驗(yàn)收。

驗(yàn)收的依據(jù)毫無(wú)疑問(wèn)是環(huán)評(píng)及其批復(fù)，因?yàn)轵?yàn)收與環(huán)評(píng)一樣，針對(duì)的都是“建設(shè)項(xiàng)目”。但是在排污許可制度實(shí)施之后，這一原則可能不得不調(diào)整。按照相關(guān)要求，企業(yè)需要在實(shí)際排污之前（驗(yàn)收開(kāi)展之前）申領(lǐng)排污許可證，排污許可證的申領(lǐng)依據(jù)盡管也是環(huán)評(píng)及其批復(fù)，但是難免會(huì)出現(xiàn)跟環(huán)評(píng)不一致的情形。

特別是針對(duì)首次申領(lǐng)排污許可證的情形，在上?；凇叭呷∑鋰?yán)”的原則，許可的排放量一般都小于環(huán)評(píng)的許可量（或是總量）。此外，某些久拖不驗(yàn)的項(xiàng)目，其建設(shè)內(nèi)容，原輔材料，生產(chǎn)規(guī)模等等也可能跟環(huán)評(píng)有所不同。

盡管屬于“重大變動(dòng)”的內(nèi)容原則上不能納入排污許可證，“非重大”的內(nèi)容通過(guò)非重大環(huán)境影響報(bào)告來(lái)納入許可證（上海做法）。但是實(shí)際過(guò)程中，還是有不少與環(huán)評(píng)嚴(yán)重不符的內(nèi)容納入了排污許可證。

這種情況下，驗(yàn)收時(shí)如果嚴(yán)格按照環(huán)評(píng)及其批復(fù)，可能會(huì)出現(xiàn)與“許可證”不符的情況，嚴(yán)重的可能會(huì)導(dǎo)致超許可證排污。因此，許可證申領(lǐng)之后，驗(yàn)收時(shí)一定要考慮排污許可證中對(duì)本項(xiàng)目的許可要求。

但是，許可證面向的是“企業(yè)”而不是“建設(shè)項(xiàng)目”，正常運(yùn)營(yíng)期的監(jiān)管依據(jù)又是“排污許可證”而不是“環(huán)評(píng)”或“驗(yàn)收”。對(duì)于多個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的企業(yè)，如果驗(yàn)收時(shí)單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目超過(guò)環(huán)評(píng)要求的“總量”，但是整個(gè)企業(yè)并不超過(guò)“許可排放量”，是否構(gòu)成違法呢？

畢竟許可證才是企業(yè)運(yùn)營(yíng)期的主要監(jiān)管依據(jù)，單個(gè)項(xiàng)目超環(huán)評(píng)審批量，但整個(gè)企業(yè)不超，并不違反排污許可的管理要求。這種情形下，驗(yàn)收還強(qiáng)制要求單個(gè)項(xiàng)目的排放總量符合環(huán)評(píng)要求，是否屬于求全責(zé)備呢？其依據(jù)還僅是環(huán)評(píng)嗎？

可見(jiàn)，不滿足驗(yàn)收要求的情形，并不一定不滿足許可證的要求，這個(gè)非常不符合邏輯。

此外，如果出現(xiàn)許可排放量少于環(huán)評(píng)審批的情形，驗(yàn)收時(shí)顯然需要同時(shí)滿足環(huán)評(píng)及許可證的要求，否則會(huì)出現(xiàn)一驗(yàn)收就超許可證排污的情形！

企業(yè)調(diào)試期可以超標(biāo)嗎？之前存在試生產(chǎn)試運(yùn)行時(shí)是可以的（上海的環(huán)保條例曾允許該時(shí)期污染物排放限值放寬至排放標(biāo)準(zhǔn)的130%，目前該要求已失效）。

目前調(diào)試期是絕不允許超標(biāo)排放的，但如果期間出現(xiàn)超標(biāo)，該違法行為適用于許可證管理還是驗(yàn)收的管理呢？畢竟企業(yè)還沒(méi)驗(yàn)收，不能按照未經(jīng)驗(yàn)收或是驗(yàn)收不合格來(lái)處罰。

如果企業(yè)在運(yùn)營(yíng)期超標(biāo)，是按照未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格處罰，還是按照超標(biāo)或是超許可證排污呢？這種情形應(yīng)該按照超標(biāo)或是未按證排污來(lái)處罰，除非調(diào)試一年以上構(gòu)成了久拖不驗(yàn)。

但是久拖不驗(yàn)的后果無(wú)非就是違反了未驗(yàn)收的法定義務(wù)，反過(guò)來(lái)講，如果企業(yè)沒(méi)有完成驗(yàn)收，但是已經(jīng)滿足了所有的環(huán)境管理要求，那么是否依然符合生態(tài)環(huán)境保護(hù)的宗旨呢？

由此可見(jiàn)，驗(yàn)或者不驗(yàn)對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目本身的環(huán)境管理影響不大，歸根結(jié)底，企業(yè)都是需要嚴(yán)格按照排污許可證的要求和有關(guān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)來(lái)運(yùn)行管理。

綜上，竣工環(huán)保驗(yàn)收不再納入行政許可之后，調(diào)試期與正常運(yùn)營(yíng)期已無(wú)本質(zhì)差別，調(diào)試期已經(jīng)不屬于監(jiān)管盲區(qū)。

按照《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收暫行辦法》第六條“需要對(duì)建設(shè)項(xiàng)目配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施進(jìn)行調(diào)試的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)確保調(diào)試期間污染物排放符合國(guó)家和地方有關(guān)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和排污許可等相關(guān)管理規(guī)定。

環(huán)境保護(hù)設(shè)施未與主體工程同時(shí)建成的，或者應(yīng)當(dāng)取得排污許可證但未取得的，建設(shè)單位不得對(duì)該建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施進(jìn)行調(diào)試”。調(diào)試期已納入排污許可證的管理，那么調(diào)試期是否應(yīng)視為正式投產(chǎn)呢？

盡管《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》并不這么認(rèn)為，條例要求：“未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格的，不得投入生產(chǎn)或者使用”。按照此處的表述，似乎只有驗(yàn)收了才算正式的投入生產(chǎn)。但是驗(yàn)收已不屬于行政許可，而排污許可證卻是，應(yīng)該以許可證核發(fā)的一刻企業(yè)進(jìn)入正式的投產(chǎn)。

如同環(huán)評(píng)，批復(fù)下來(lái)的一刻新建項(xiàng)目變成現(xiàn)有項(xiàng)目，而不關(guān)注企業(yè)是否已實(shí)際建設(shè)。個(gè)人認(rèn)為，許可證核發(fā)之后，盡管企業(yè)未必立馬投產(chǎn)，但是企業(yè)已經(jīng)可以“依法”排污和投產(chǎn)，理應(yīng)視為正式投產(chǎn)，進(jìn)入正常運(yùn)營(yíng)期。

既然排污許可證被視為企業(yè)運(yùn)營(yíng)期重要/唯一的監(jiān)管依據(jù)，而驗(yàn)收又是為營(yíng)運(yùn)期保駕護(hù)航的，驗(yàn)收是否應(yīng)該以排污許可證為依據(jù)，或是直接納入許可證管理呢？

許可證時(shí)代，竣工環(huán)保驗(yàn)收的存在也出現(xiàn)了邏輯上的Bug。

三、許可證執(zhí)行報(bào)告可以替代驗(yàn)收嗎？

環(huán)保驗(yàn)收的主要目的是檢驗(yàn)環(huán)境保護(hù)設(shè)施的有效運(yùn)行，監(jiān)測(cè)污染物是否滿足達(dá)標(biāo)排放與總量控制的要求，以及復(fù)核建設(shè)內(nèi)容是否與環(huán)評(píng)及其批復(fù)一致。

排污許可證在申領(lǐng)與核發(fā)時(shí)會(huì)復(fù)核建設(shè)內(nèi)容與環(huán)評(píng)及其批復(fù)的一致性。之后在營(yíng)運(yùn)期，企業(yè)需要通過(guò)許可證執(zhí)行報(bào)告及其信息公開(kāi)來(lái)“自證守法”。信息公開(kāi)時(shí)還需要附上監(jiān)測(cè)報(bào)告及環(huán)保設(shè)施運(yùn)營(yíng)臺(tái)賬等相關(guān)信息。

由此可見(jiàn)，排污許可證執(zhí)行報(bào)告完全可以替代竣工環(huán)保驗(yàn)收。目前主要的不同在于竣工驗(yàn)收監(jiān)測(cè)的要求高過(guò)常規(guī)監(jiān)測(cè)的要求。但是，盡管驗(yàn)收監(jiān)測(cè)的頻次與常規(guī)監(jiān)測(cè)不同，但是其實(shí)施單位都是市場(chǎng)上的監(jiān)測(cè)單位，并沒(méi)有本質(zhì)上的不同。

通過(guò)驗(yàn)收的項(xiàng)目，并不能證明其運(yùn)營(yíng)期一定合法，只有通過(guò)許可證執(zhí)行報(bào)告的方式，才能持續(xù)的自證守法。

環(huán)保驗(yàn)收的作用和價(jià)值已被替代，其存在的必要性確實(shí)值得商榷。

但是，如果取消了驗(yàn)收，全部按照許可證管理，那些排污許可登記管理的企業(yè)該咋辦呢？或是說(shuō)，環(huán)評(píng)登記管理與許可證登記管理是否要一致，環(huán)評(píng)分類管理名錄與許可證分類名錄也應(yīng)一致？驗(yàn)收的Bug還沒(méi)理清楚，又把環(huán)評(píng)扯進(jìn)來(lái)，這下可真是一團(tuán)漿糊啦。

登記管理原本就是因?yàn)槠洵h(huán)境影響小，監(jiān)管應(yīng)該抓大放小，這類企業(yè)本身不必過(guò)度關(guān)注。

四、是針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的許可還是企業(yè)的許可？

環(huán)評(píng)與三同時(shí)制度是針對(duì)“建設(shè)項(xiàng)目”的環(huán)境許可，許可的是項(xiàng)目，沒(méi)有直接的責(zé)任主體（盡管批復(fù)對(duì)象是建設(shè)單位）。

排污許可制度是針對(duì)排污單位（企事業(yè)單位）的行政許可，許可的是企業(yè)，具有明確的責(zé)任主體。

環(huán)評(píng)和三同時(shí)制度與排污許可制度是兩條不同的管理思路，如今發(fā)生了劇烈碰撞，兩個(gè)制度能融合和有效銜接嗎？或許打通任督二脈，合二為一才是未來(lái)。

環(huán)評(píng)階段針對(duì)單個(gè)項(xiàng)目許可的排放量其實(shí)不屬于“排污權(quán)”，它只是對(duì)排污行為進(jìn)行賦權(quán)，只有許可證下發(fā)的一刻才對(duì)排污權(quán)進(jìn)行了確權(quán)，而驗(yàn)收并不具有“確權(quán)”的功能（具體可見(jiàn)：“依法排污”應(yīng)受到法律保護(hù)嗎？）。

驗(yàn)收為何無(wú)法對(duì)排污權(quán)進(jìn)行確權(quán)呢？驗(yàn)收針對(duì)的畢竟是“建設(shè)項(xiàng)目”而不是“排污單位”，驗(yàn)收的對(duì)象并不是一個(gè)責(zé)任主體。此外，驗(yàn)收也不是行政許可，沒(méi)有明確的法律地位。

對(duì)排污權(quán)沒(méi)有確權(quán)功效的驗(yàn)收，其存在非常尷尬。2015版的新《環(huán)保法》其實(shí)通篇都沒(méi)提“驗(yàn)收”二字，可見(jiàn)“驗(yàn)收”退出歷史舞臺(tái)已不遠(yuǎn)矣。

五、結(jié)論與展望

1. 企業(yè)營(yíng)運(yùn)期的排污行為只能獲得一次行政許可，暨排污許可證，所以驗(yàn)收必然不能納入行政許可；

2. 環(huán)評(píng)階段的總量許可屬于對(duì)“建設(shè)項(xiàng)目”排污的賦權(quán)，許可證核發(fā)之后才是對(duì)“排污單位”排污權(quán)的“確權(quán)”；

3. 驗(yàn)收針對(duì)的是“建設(shè)項(xiàng)目”，無(wú)法對(duì)“排污單位”的排污權(quán)進(jìn)行確權(quán)；

4. 驗(yàn)收的依據(jù)除了環(huán)評(píng)及其批復(fù)外還有排污許可證，而且排污許可證是紅線，不能超過(guò)許可范圍驗(yàn)收；

5. 調(diào)試期與之前的試生產(chǎn)期不同，它已不存在監(jiān)管盲區(qū)，許可證下發(fā)的一刻，已納入證后監(jiān)管；

6. 驗(yàn)收的作用和價(jià)值已被排污許可執(zhí)行報(bào)告所替代，其存在的必要讓人質(zhì)疑；

7. 取消環(huán)保驗(yàn)收，將其納入許可證管理，納入正常監(jiān)管，乃是大勢(shì)所趨；

8. 環(huán)評(píng)與許可證融合到雙劍合璧，已是趨勢(shì)，“建設(shè)項(xiàng)目”的行政許可必將讓位給“企事業(yè)單位”的行政許可，環(huán)評(píng)法改革勢(shì)在必行。