梳理：自動監(jiān)測數(shù)據(jù)作為行政處罰依據(jù)有明確規(guī)定

2010年《環(huán)境行政處罰辦法》第三十六條規(guī)定，環(huán)境保護主管部門可以利用在線監(jiān)控或者其他技術(shù)監(jiān)控手段收集違法行為證據(jù)。經(jīng)環(huán)境保護主管部門認定的有效性數(shù)據(jù)，可以作為認定違法事實的證據(jù)。

該辦法將“經(jīng)環(huán)境保護主管部門認定有效”作為前提條件，是基于當(dāng)時在線監(jiān)測設(shè)備技術(shù)性能等歷史條件作出的謹慎規(guī)定。但對環(huán)境保護主管部門如何“認定”，如哪一級環(huán)保部門認定、按什么樣的程序認定，卻沒有作出規(guī)定。這大約就是執(zhí)法人員糾結(jié)的源頭。

此外，針對執(zhí)法實踐中遇到的問題，原環(huán)境保護部還有兩個相關(guān)復(fù)函，一個是2016年5月13日致函天津市環(huán)保局《關(guān)于污染源在線監(jiān)測數(shù)據(jù)與現(xiàn)場監(jiān)測數(shù)據(jù)不一致時證據(jù)適用問題的復(fù)函》：“現(xiàn)場監(jiān)測可視為對企業(yè)在線監(jiān)測設(shè)備進行的比對監(jiān)測。若同一時段的現(xiàn)場監(jiān)測數(shù)據(jù)與經(jīng)過有效性審核的在線監(jiān)測數(shù)據(jù)不一致，現(xiàn)場監(jiān)測數(shù)據(jù)符合法定的監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測方法的，以該現(xiàn)場監(jiān)測數(shù)據(jù)作為優(yōu)先證據(jù)使用?！?/span>

另一個是2016年8月16日致河南省環(huán)保廳《關(guān)于自動在線監(jiān)控數(shù)據(jù)應(yīng)用于環(huán)境行政執(zhí)法有關(guān)問題的復(fù)函》：“根據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》第三十六條和第三十二條的規(guī)定，污染源自動在線監(jiān)控數(shù)據(jù)與其他有關(guān)證據(jù)共同構(gòu)成證據(jù)鏈，可以應(yīng)用于環(huán)境行政執(zhí)法?！?/span>

不過，與前一個復(fù)函肯定、明確，操作性很強不同，后一個復(fù)函，現(xiàn)實中對共同構(gòu)成證據(jù)鏈的問題，認識不同。這大約也是執(zhí)法人員對自動監(jiān)測數(shù)據(jù)作為執(zhí)法證據(jù)心中沒底的另一個糾結(jié)。

2016年11月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《控制污染物排放許可制實施方案》中也明確規(guī)定“企事業(yè)單位在線監(jiān)測數(shù)據(jù)可以作為環(huán)境保護部門監(jiān)管執(zhí)法的依據(jù)。”

2017年9月21日，中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》規(guī)定，重點排污單位“自動監(jiān)測數(shù)據(jù)可作為環(huán)境行政處罰等監(jiān)管執(zhí)法的依據(jù)。”

此外，《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》第十條在明確應(yīng)稅污染物計算辦法時，將“納稅人安裝使用符合國家規(guī)定和監(jiān)測規(guī)范的污染物自動監(jiān)測設(shè)備的，按照污染物自動監(jiān)測數(shù)據(jù)計算”，排在四種計算辦法的第一位。

綜上可見，自2010年以來，無論是原環(huán)境保護部的部門規(guī)章或?qū)Φ胤降膹?fù)函，還是中辦、國辦文件，抑或國家法律，雖然對自動監(jiān)測數(shù)據(jù)作為行政執(zhí)法依據(jù)規(guī)定的表述有一個發(fā)展演變的過程，但總體是前后一貫的，即：自動監(jiān)測數(shù)據(jù)可作為環(huán)境行政處罰等監(jiān)管執(zhí)法的依據(jù)。

對策：只有嚴(yán)厲打擊數(shù)據(jù)造假才能讓執(zhí)法者放心

既然有依據(jù)，為什么還會糾結(jié)“是否可以”呢？筆者認為原因在于執(zhí)法人員在實踐中感到一些企業(yè)自動監(jiān)測數(shù)據(jù)不靠譜、不可信，從而不敢用。這一是感到監(jiān)測設(shè)備本身不可靠，再有與監(jiān)測設(shè)備朝夕相處的人不可靠。

按照國家有關(guān)規(guī)定和監(jiān)測規(guī)范安裝使用監(jiān)測設(shè)備，是法律和國家政策對重點排污單位要求的規(guī)定動作。安裝自動監(jiān)測設(shè)備的全部意義，在于使用其數(shù)據(jù)。

如果說前些年自動監(jiān)測設(shè)備的技術(shù)性能不成熟、不穩(wěn)定，數(shù)據(jù)還不能放心使用。那么，通過近些年的改進，自動監(jiān)測設(shè)備的技術(shù)性能已經(jīng)成熟、穩(wěn)定，只要沒有人為蓄意干預(yù)，監(jiān)測數(shù)據(jù)是可靠的，完全可以放心作為執(zhí)法依據(jù)。

在技術(shù)上不存在問題之后，對人為蓄意干預(yù)自動監(jiān)測數(shù)據(jù)的不法行為必須嚴(yán)加防范和懲處，以保障自動監(jiān)測數(shù)據(jù)真實可靠。

當(dāng)前，國家嚴(yán)厲打擊監(jiān)測數(shù)據(jù)造假行為具有充分的法律政策依據(jù)。環(huán)境保護法第四十二條、第六十三條、第六十五條、新“兩高”環(huán)境司法解釋第十條等，都對打擊監(jiān)測數(shù)據(jù)造假行為作了明確規(guī)定。

此外，中辦、國辦《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》也要求嚴(yán)厲懲處環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為。

江蘇高院在2018年7月出臺的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的審理指南也明確規(guī)定，從事環(huán)境監(jiān)測設(shè)備維護、運營的機構(gòu)存在此種情形的，必須承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償連帶責(zé)任。從目前各地的辦案實踐看，這個賠償數(shù)額往往是較大的。

近年來，相關(guān)部門正在逐步加大對企業(yè)自動監(jiān)測的管理和對造假行為的打擊力度。今年以來，生態(tài)環(huán)境部和國家市場監(jiān)管總局印發(fā)了《關(guān)于加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)監(jiān)督管理工作的通知》，生態(tài)環(huán)境部還制定了《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量監(jiān)督檢查三年行動計劃（2018-2020 年）》，將環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為的監(jiān)督舉報納入12369環(huán)境保護舉報和12365質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督舉報受理范圍。并與公安、檢察機關(guān)建立移送適用行政拘留環(huán)境違法案件的機制，對查實的篡改偽造環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)案件，涉嫌犯罪的，依法將證據(jù)材料移送公共機關(guān)處理。

這些都充分表明國家嚴(yán)肅查處監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為的堅決態(tài)度。在執(zhí)法中，應(yīng)加強對排污單位和環(huán)境自動監(jiān)測運維機構(gòu)開展數(shù)據(jù)質(zhì)量檢查，對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為零容忍，引導(dǎo)和倒逼企業(yè)和第三方運維公司堅守職業(yè)底線，保障自動監(jiān)測數(shù)據(jù)真實可靠，從而放心地作為執(zhí)法監(jiān)管和決策的依據(jù)。

來信：

近期，中辦國辦印發(fā)《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》，意見明確“取消環(huán)境保護部門負責(zé)的有效性審核。重點排污單位自行開展污染源自動監(jiān)測的手工比對，及時處理異常情況，確保監(jiān)測數(shù)據(jù)完整有效。自動監(jiān)測數(shù)據(jù)可作為環(huán)境行政處罰等監(jiān)管執(zhí)法的依據(jù)”。此舉是否意味著排污單位應(yīng)加強數(shù)據(jù)審核工作，自行開展或委托開展手工比對，對異常數(shù)據(jù)應(yīng)按規(guī)定時間提交舉證材料并報備和修復(fù)設(shè)備（根據(jù)環(huán)保部令第十九號的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行），確保監(jiān)測數(shù)據(jù)完整有效？對環(huán)保部門而言，經(jīng)監(jiān)控設(shè)備主要出資方驗收并投入使用的監(jiān)控設(shè)備，產(chǎn)生的超標(biāo)數(shù)據(jù)如未在規(guī)定時間內(nèi)報備剔除，造成統(tǒng)計時段內(nèi)超標(biāo)，是否可將其統(tǒng)計數(shù)據(jù)作為環(huán)境行政處罰的依據(jù)？另外，目前仍有部分設(shè)備未出臺驗收規(guī)范，如廢水總氮、廢氣氯化氫、一氧化碳等，是否未經(jīng)驗收就無法作為處罰依據(jù)？

回復(fù)：

一、重點排污單位應(yīng)保證監(jiān)測數(shù)據(jù)真實性、準(zhǔn)確性

《環(huán)境保護法》中規(guī)定：“重點排污單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定和監(jiān)測規(guī)范安裝使用監(jiān)測設(shè)備，保證監(jiān)測設(shè)備正常運行，保存原始監(jiān)測記錄”。《大氣污染防治法》、《水污染防治法》中進一步明確，排污單位應(yīng)當(dāng)對監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性和準(zhǔn)確性負責(zé)。因此取消環(huán)保部門的數(shù)據(jù)有效性審核后，應(yīng)依法落實企業(yè)主體責(zé)任。由重點排污單位按照標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范要求，自行或委托第三方通過開展比對監(jiān)測、定期檢定和校準(zhǔn)校驗等方式，保證自動監(jiān)測設(shè)備正常運行，監(jiān)測數(shù)據(jù)真實準(zhǔn)確。

二、自動監(jiān)測數(shù)據(jù)須與其他有關(guān)證據(jù)構(gòu)成證據(jù)鏈

環(huán)境保護部辦公廳《關(guān)于自動在線監(jiān)控數(shù)據(jù)應(yīng)用于環(huán)境行政執(zhí)法有關(guān)問題的復(fù)函》（環(huán)辦環(huán)監(jiān)函〔2016〕1506號）中明確：“污染源自動在線監(jiān)控數(shù)據(jù)與其他有關(guān)證據(jù)共同構(gòu)成證據(jù)鏈，可以應(yīng)用于環(huán)境行政執(zhí)法”。因此超標(biāo)數(shù)據(jù)與現(xiàn)場檢查獲取的證據(jù)形成證據(jù)鏈，證明排污單位確實存在污染物排放超標(biāo)違法行為時，監(jiān)測數(shù)據(jù)可作為環(huán)境行政處罰的依據(jù)。